从“发展中经济体名单” 透视美国WTO改革路径

2020-04-20 01:10:41

以下为wto从“发展中经济体名单” 透视美国WTO改革路径内容:

美国总统特朗普就任后,即对全球贸易体系尤其对世贸组织(WTO)提出严格批评,并且威胁退出、阻挠运作等。2020年,美国将中国、新加坡、韩国、越南等25个国家从享受其反补贴调查特殊和差别待遇的清单中拉除,正式付诸对WTO改革的行动。


SDT推动了全球贸易多样性发展

WTO的基石是最惠国待遇,以保证成员国之间的无差别、不歧视,而最惠国待遇中一个重要例外就是对发展中国家的特殊和差别待遇(SDT)。该例外为发展中国家赢得了发展权,也使得发达国家获得分工优势和市场规模,推动了全球贸易的多样化发展。

特朗普上台后,对中国等主要发展中国家利用特殊身份获得“不正当”贸易利益而导致自身贸易利益受损的认识已经根深蒂固,因此急欲寻找WTO改革的突破口,获得所谓的“对等”待遇。但是完全摒弃该待遇,可能降低发展中国家参与国际分工合作的意愿,也会使得自身利益受损,因此美国也已经从全面否定转向对发展中国家自我认定方式的抨击。

从全球范围来看,目前还没有明确的发展中国家认定标准。世界银行(WorldBank)和联合国贸易与发展会议(UNCTAD)通常做法是将人均国民总收入(GNI)或国内生产总值(GDP)作为衡量指标。还有一种国际通行共识,即某个国家一旦加入经济合作与发展组织(OECD)便被认为是经济发达国家。而WTO对发展中国家认定的标准也是模糊、宽泛的,可以采取主动认定原则,即成员国自称为发展中国家,或是被动认定,即一成员认定某些成员为发展中国家,两种认定方式的发展中国家皆可以获得特殊和差别待遇,通行做法以后者为主。WTO技术性的规定,也给美国改革WTO寻找到了突破路径。


美国对WTO改革路径

2020年2月10日,美国贸易代表办公室公布了最新的反补贴调查指引,反补贴规定之后同时附有享受反补贴调查特殊和差别待遇的发展中国家名单。与1998年的名单相比,美国对发展中国家认定标准做了清晰和严格的界定,只要符合以下任一条件的国家和地区即被认定为发达经济体:一是人均GNI高于12375美元/年,符合条件的有新加坡、中国香港和韩国,而名单之中的印度人均GNI只有2020美元,乌克兰为2660美元、越南为2400美元,甚至吉尔吉斯斯坦人均只有1220美元。

二是在全球贸易占比超过0.5%,符合该条件的国家和地区依次为中国内地(11.2%)、韩国(2.6%)、中国香港(1.9%)、印度(1.7%)、新加坡(1.4%)、马来西亚(1.4%)、越南(1.4%)、泰国(1.2%)、巴西(1.1%)、印度尼西亚(1%)和南非(0.5%)。

三是已经是或者正在申请成为经济合作与发展组织、欧盟、二十国集团的国家,阿尔巴尼亚、黑山共和国、北马其顿这三国人均GNI、贸易占比虽然均未达到,但是因作为欧盟候选国而入选。

四是未申明自己是发展中国家的国家,包括亚美尼亚、格鲁吉亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、摩尔多瓦、黑山共和国、北马其顿和乌克兰。

与原来发展中国家认定标准相比,美国新制定的发展中国家指标具有多样性、复杂性、确定性等特点,其不仅对原先发展中国家的认定标准进行了汇总和集成,而且提高了认定标准、明确了指标。透视该清单,我们可以发现美国对WTO改革路径的基本导向。

一是利用单边机制影响多边机制。美国新的反补贴制度中列出了享受特殊和优惠待遇的发展中国家,说明美国不会放弃WTO这个多边的贸易组织,并且对原先多边机制进行保留。为了实现自身贸易利益,通过修订自身单边机制来影响多边机制,将WTO塑造为自身贸易利益服务为核心,同时通过缩小名单范围实质性降低或者缩小对所有发展中国家的优惠承诺。

二是利用规制约束规则。美国最新版发展中国家认定标准有四条,除了形式意义上的人均GNI标准,其他三条标准均是对现行标准的实质性改变。从技术层面可以看出,美国有关WTO的总体改革将通过执行规则的改变来约束规则的落实,通过对发展中国家认定标准的改变,压缩可以享受SDT的发展中国家范围,弱化SDT实施效果。

三是寻求与欧盟、日本等发达国家的协同。WTO改革提上议事日程后,美国、欧盟、加拿大、中国等均提出了改革方案,而其中重要的交叉点是关于WTO上诉机构运作和发展中国家特殊和差别待遇。由于美国杯葛上诉机构的运作,导致WTO也再度成为GATT(关税及贸易总协定)一样的“无牙齿”机构,为避免该情况的恶化使得全球贸易秩序丧失,欧盟建议增加上诉机构人员数量和任期,增强上诉机构的稳定性和独立性,以此解锁美国对上诉机构成员任命的阻挠。加拿大强调迫切需要排除任命上诉机构成员的障碍。此外,瑞士、澳大利亚、韩国、冰岛、新加坡、墨西哥等发达国家等都对上诉机构停摆提出反对意见,美国处于孤立状态。

但是在发展中国家特殊与差别待遇问题上,几乎所有发达国家都提出要区别化对待发展中国家。美国最初提出坚决主张取消发展中国家特殊与差别待遇,进而转变为对部分国家待遇的保留,与欧盟、日本等国家提出的“发展中国家的分类、过渡期以及毕业等机制”建议有协同之处。未来关于WTO的改革措施,美国可能会注重找到与发达国家诉求的交叉点,避免自己处于孤立地位。

四是强化双边和区域自由贸易协定弱化普惠制。发展中国家的认定标准符合美国“重执行”的自由贸易协定谈判偏好。在新一轮WTO改革议程中,美国强烈要求修改发展中国家地位认定标准,实质性缩减WTO体制下特殊与差别待遇的适用范围,其背后体现的是美国在美墨加协定中的以“互惠”取代“最惠”,以“形式公平”取代“实质公平”的自由贸易协定谈判新思维。


我国的应对

一是要强化产业安全监测和深化非关税壁垒措施应对。美国新“发展中经济体名单”,意味着清单之外的发展中国家将不再享受WTO的SDT要求,遭受美国反补贴调查的概率加大。从该角度而言,2018年,中美贸易摩擦以来,企业已经开始承受关税压力、技术管制和反补贴调查。我国加入WTO后,美国对我国发起的反补贴和反倾销调查在其对各个地区发起的调查中,数量是最多的。此次美国调整“发展中经济体名单”,对我国外贸实质影响不会大于中美贸易摩擦,但是针对反补贴调查继续会增多的可能,我国要强化产业安全监测和深化非关税壁垒措施应对。

二是与“发展中经济体名单”之外的经济体形成共同联盟。此次被美国剔除出“发展中经济体名单”的印度、马来西亚、越南、泰国、巴西、印度尼西亚和南非在全球贸易中占有一定的份额,需要经常使用WTO争端解决机制,我们与其同作为发展中国家的利益具有一致性,应当与其组成共同联盟,推动WTO争端解决机制,保护发展中国家在WTO中的公平待遇,但不做倡议的牵头者。

三是深化亚洲区域合作。中美贸易摩擦加剧了全球价值链收缩,亚洲价值链内部合作将进一步深化,而且随着疫情在全球蔓延开,亚洲区域国家在社会习惯、文化传统等方面认同意识增强,在突发事件冲击下区域供应链中断也更加容易恢复。因此,我国要深化周边合作、化解诸边压力,以“超大规模性”市场优势,与亚洲国家尤其是日本和韩国在贸易投资方面加推区域协定的谈判,同时推动国企竞争中立等改革,在区域发展中求同存异。


(作者单位:上海市商务发展研究中心)

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